Cтратегия обеспечения занятости и социальной защиты населения

Cтратегия обеспечения занятости и социальной защиты населения

1. Цель

Главная цель: создание условий для достойной жизни человека, при которой он имеет права и возможности для реализации и развития своих способностей.
В сфере занятости основной целью является обеспечение наиболее полной продуктивной занятости населения. Эта цель предполагает достижение двух подцелей: уменьшение уровня увольнений; увеличение уровня трудоустройства безработного населения.
В области социальной защиты населения основной целью является создание эффективно действующей системы социального обеспечения населения, ориентированной на снижение уровня бедности, искоренение нищеты. Подцелями определены:
·    повышение уровня оплаты труда работников по найму по всем видам экономической деятельности;
·    создание доступного механизма самообеспечения возможных рисков путем внедрения различных видов социального страхования;
·    переход от системы социального обеспечения, осуществлявшегося в большей степени за счет государства, к системе социального страхования, которая предполагает участие не только государства или работодателя, но и каждого отдельного человека.

2. Анализ ситуации

Экономические преобразования в стране, с одной стороны, углубили проблемы таких социальных явлений, как инвалидность, алкоголизм, наркомания, травматизм и, с другой стороны, породили бедность, безработицу, детскую беспризорность, которые ведут к устойчивому росту численности населения, нуждающегося в социальном обеспечении.

Рост бедности в республике связан со значительным ростом безработицы в связи со спадом производства в реальном секторе экономики, низким уровнем оплаты труда в отдельных видах экономической деятельности, в частности, в здравоохранении, образовании и сельском хозяйстве, длительными задержками оплаты труда работникам, снижением реальных доходов населения.

Из более чем 7 млн. экономически активного населения 13,5% являются безработными. Однако занятость 6,1 млн. человек не всегда означает достаточный уровень доходов. Значительную часть занятого населения, особенно в бюджетной сфере, можно смело относить к малообеспеченным. Размер оплаты труда работников в бюджетной сфере, как правило, не превышает 75% среднереспубликанского уровня оплаты труда занятого населения.

Среди безработных превалируют женщины, остро стоит проблема их трудоустройства. Из обратившихся в службы занятости безработных женщин работу получает лишь каждая шестая. Самые наименьшие перспективы устройства на работу у женщин, имеющих высшее и среднее специальное образование, в возрасте 45 лет и старше.

С 1 января 1998 года в республике введена новая пенсионная система, основанная на принципе персональных пенсионных накоплений, когда каждый работающий гражданин самостоятельно заботится о материальном обеспечении своей старости. Несмотря на значительные результаты, достигнутые в процессе проводимых реформ, одной из основных проблем, способной оказать значительное воздействие на всю систему социальной защиты в будущем, является неполный охват ею трудоспособного населения. Только 3,6 млн. человек из 7 млн. экономически активного населения отчисляют взносы в накопительные пенсионные фонды. В системе мало задействованы безработные, трудящиеся села и неформального сектора.

Данное обстоятельство дает основание предполагать о существовании скрытой (теневой) оплаты труда, не облагаемой налогами и не участвующей в формировании бюджетов всех уровней. В будущем эта часть ныне экономически активного населения, не вкладывающая реальных средств в материальное обеспечение своей старости, может войти в число бедных из-за невозможности получения адекватной компенсации за свой труд из накопительной системы.

Растет доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, что подтверждается национальным отчетом о человеческом развитии: с 34,6% в 1996 году до 43,4% в 1998 году. Отношение средней заработной платы на одного жителя к величине прожиточного минимума в 1998 году составило 44,7%, причем лишь 4% всего населения республики имеют уровень зарплаты выше 75% стоимости проживания (прожиточного минимума). Имеют место значительные различия между областями в отношении адекватности уровня заработной платы к стоимости проживания.

Размер оказываемой помощи социально уязвимым слоям населения в большинстве своем не обеспечивает реального прожиточного минимума, и тогда снижается эффективность таких государственных затрат. К примеру, в отдельных областях республики размер детского пособия, выплачиваемого из средств местного бюджета, не превышает 1000 тенге.

В целом в доходах населения наметилась опасная тенденция увеличения доли пенсий и пособий. Это означает, что растет число иждивенцев в трудоспособном возрасте.

Таким образом, несмотря на относительно высокий уровень потенциала рынка труда, Казахстан имеет низкую эффективность рынка труда (см. приложение 4).
Безработица растет, вместе с ней укрепляет свои позиции бедность. И что особенно тревожит: среди безработных и бедных преобладают лица, уже утратившие полностью или частично квалификацию из-за затяжного характера нахождения без работы.
Общество отказывается использовать трудовой потенциал и квалификацию безработных. Неумолимо идет процесс профессиональной и трудовой деградации значительной части населения. Особую тревогу вызывает безработица среди молодежи.

В настоящее время мы имеем дело чаще с циклической и структурной безработицей, нежели с фрикционной.
Безработица - это вполне привычное явление в условиях функционирования рыночной экономики. Однако вопрос в том, какова длительность нахождения человека в статусе безработного. В цивилизованном мире длительность безработицы одного человека не превышает полгода. У нас является нормой нахождение в статусе безработного более одного года, при этом шансы на трудоустройство крайне низки. Если работа и предлагается, то чаще низкой квалификации, что не обеспечивает адекватного потребностям семьи уровня дохода.


2.1.  Сильные стороны

·    Наличие законодательно закрепленных концептуальных подходов к вопросам занятости и труда.
·    Децентрализация проблем регулирования и обеспечения занятости населения.
·    Активизация политики занятости.
·    Опыт микрокредитования наименее обеспеченных слоев населения в отдельных областях республики.
·    Существование конституционных обязательств государства по предоставлению минимального объема помощи социально уязвимым слоям населения.
·    Определение специальных государственных пособий и иных социальных пособий (жилищных, детских).
·    Серьезная приверженность и понимание необходимости разрешения проблем бедности на всех уровнях исполнительной власти.
·    Плодотворное взаимодействие Правительства с международными финансовыми организациями, странами-донорами по вопросам усовершенствования системы социальной защиты, борьбы с бедностью.

2.2.  Слабые стороны

·    Низкая эффективность и результативность (с точки зрения трудоустройства) государственной политики развития системы профессионального образования.
·    Отсутствие экономических стимулов для работодателей по сохранению старых и созданию новых рабочих мест.
·    Ограниченные возможности организации профессионального обучения безработных. Практически полное прекращение отраслевой и внутрифирменной подготовки и переподготовки рабочих и специалистов.
·    Низкий охват программами профобучения безработных.
·    Неразвитость социального партнерства по вопросам занятости.
·    Неориентированность мер по организации общественных работ на получение экономических результатов. Ограничение видов и источников финансирования общественных работ.
·    Недостаточность средств для повышения эффективности программ в области занятости населения.
·    Низкий уровень учета качества трудовых навыков при формировании программ профессиональной переподготовки безработных.
·    Несовершенство законодательства по вопросам труда и занятости - слабая защищенность трудящихся.
·    Недостаточная адресность, прозрачность и доступность государственной социальной помощи.
·    Неэффективные подходы к измерению уровня и глубины бедности.
·    Снижение расходов на социальную защиту безработных. Низкий уровень размера оказываемой материальной помощи. Ущемление прав на социальную защиту высвобождаемых работников.
·    Отсутствие политики формирования навыков у населения к самообеспечению при наступлении социальных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности и доходов.
·    Несовершенное пенсионное законодательство и отсутствие четкого механизма пенсионных выплат.
·    Ограниченность круга финансовых инструментов, в которые могут быть инвестированы средства вкладчиков пенсионных фондов.

2.3.  Возможности

·    Предполагаемый экономический рост. Инвестиции в повышение профессионального уровня.
·    Развитие малого бизнеса и индивидуального предпринимательства. Открытие кредитной линии для развития предпринимательства среди женщин.
·    Введение института страхования от безработицы.
·    Высокий потенциал расширения видов и форм оплачиваемых общественных работ для безработных. Наличие секторов экономики, предполагающих активное использование рабочей силы в рамках мер по организации общественных работ.
·    Повышение трудовой мобильности населения.
·    Разработка и внедрение схемы размещения производительных сил.
·    Перераспределение государственных социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения.
·    Создание доступного механизма самообеспечения возможных рисков путем внедрения различных видов социального страхования.
·    Повышение роли социальных нормативов при реализации политики социального обеспечения.
·    Оптимизация параметров страховой и пенсионной систем.
·    Расширение круга финансовых инструментов для инвестирования пенсионных активов.
·    Упорядочение обязательств республиканского и местных бюджетов.
·    Поддержка международными организациями инициатив Правительства по искоренению бедности.
·    Наличие нормативной правовой базы квотирования рабочих мест на предприятиях для граждан, особо нуждающихся в социальной защите.

2.4.  Угрозы

·    Низкий уровень оплаты труда в отдельных видах экономической деятельности.
·    Неуправляемый рост масштабов скрытой, нелегальной занятости.
·    Рост численности длительно (более года) неработающих граждан.
·    Неконтролируемая миграция сельского населения в города.
·    Отсутствие взаимосвязи между участием в системе социального обеспечения и получаемыми результатами (социальными выплатами).
·    Несовершенная политика в области пенсионной реформы.
·    Недостаточно полное участие населения в накопительной пенсионной системе.
·    Несовершенство систем учета и идентификации граждан.
·    Недостаточная адресность и доступность государственной социальной помощи, отсутствие обусловленности при ее оказании.
·    Недостаточная информированность нуждающихся в социальной помощи граждан о принимаемых со стороны Правительства Республики Казахстан мерах по улучшению социального климата в стране, приводящая их к дальнейшей маргинализации.


3. Стратегические задачи

В области обеспечения занятости определены следующие стратегические задачи:
·    обеспечить эффективное развитие системы профессиональной подготовки;
·    изыскать возможности организации переподготовки безработных;
·    содействовать формированию национального менеджмента, предпринимательского класса;
·    содействовать созданию различных отраслевых союзов и обеспечить надежный источник финансирования их деятельности;
·    проработать вопросы стимулирования работодателей к сохранению старых и созданию новых рабочих мест, оказания содействия развитию малого бизнеса и индивидуального предпринимательства;
·    содействовать занятости социально уязвимых слоев населения;
·    придать организации общественных работ экономическую целесообразность;
·    обеспечить меры по организации трудовой миграции.
В области социальной защиты населения определены следующие стратегические задачи:
·    совершенствовать систему оплаты труда;
·    обеспечивать увеличение реальных доходов населения;
·    внедрить систему социального страхования;
·    создать условия для развития партнерства государства и общественности в решении социальных проблем;
·    повысить результативность программ реабилитации инвалидов, по вопросам профилактики случаев, приводящих к инвалидности.



4. Стратегия действий

Политика в области занятости может быть успешной только тогда, когда она будет опираться на цели обеспечения продуктивной занятости населения. Этого можно добиться только через обеспечение качества трудовых ресурсов. Необходимое для обеспечения экономического роста качество трудовых ресурсов возможно через стратегию развития человеческих ресурсов. Это, в свою очередь, позитивно скажется на эффективности системы социальной защиты населения.
В решении проблем бедности и безработицы необходимо провести четкое различие между краткосрочными и среднесрочными целями.
Краткосрочные цели (2001-2005 годы) - это предупреждение безработицы и содействие в трудоустройстве ищущим работу наряду с оказанием им временной материальной поддержки.
В среднесрочном плане (2005-2010 годы) главная цель - стимулирование спроса на рабочую силу путем структурных реформ в экономике: формирование благоприятной среды для предпринимательства; стимулирование инвестиционной деятельности и создания новых рабочих мест; улучшение качества человеческого капитала; гарантирование адекватной заработной платы и доходов; снижение бедности.

4.1.  Обеспечить эффективное развитие системы профессиональной подготовки

Профессиональная подготовка должна быть главной заботой государства. Это вовсе не означает, что обязательно должно предусматриваться выделение больших сумм из средств государственного бюджета. Через программы развития людских ресурсов необходимо скорректировать государственную политику в сфере занятости с ориентацией на продуктивную занятость значительной части трудоспособного населения, обеспечивающую стабильные доходы населению и их увеличение.
Общественные затраты на безработицу часто измеряются в терминах объема товаров и услуг, которые не производятся, когда некоторые не работают. Но личные затраты на безработицу могут быть еще более серьезными и разорительными для работников и их семей: потеря дохода и сбережений почти неизбежна, а в некоторых случаях это еще потеря имущества и жилья, что ведет к волнениям, психологическим депрессиям, семейным конфликтам, а порой даже к преступлениям. По этим причинам правительства стран с рыночной экономикой предоставляют пособия по безработице на разные периоды времени, а также много различных программ переподготовки.
Система профессионального образования всех уровней должна создавать службы трудоустройства выпускников профшкол, лицеев, колледжей и вузов. Более подробно данная стратегия описана в разделе "Стратегия реформы образования". Система образования должна создать механизм продвижения квалифицированного специалиста на рынок труда.

4.2.  Изыскать возможности организации переподготовки безработных

В организации переквалификации безработных следует преследовать конкретную цель: их обязательное трудоустройство. В связи с этим необходимо повысить эффективность программ переподготовки безработных, реализуемых службами трудоустройства.
Другим, возможно, более оптимальным путем повышения эффективности переподготовки безработных является взаимодействие с сектором предприятий по вопросам трудоустройства лиц из числа длительно безработных. В связи с этим необходимо изучить возможность внедрения механизма сооплаты со стороны государства переквалификации безработного на курсах переподготовки работников предприятия с условием дальнейшего его трудоустройства на данном предприятии.
Многим предприятиям стало не под силу обеспечивать профессиональную переквалификацию своих специалистов и рабочих, и они потеряли свой опыт в организации внутрифирменного профессионального обучения и переобучения. Хотя в недавнее советское время они имели соответствующую базу для этого и успешно справлялись с такой задачей. Необходимо, чтобы предприятия сумели создать или возродить такую практику. Это должно найти свое отражение в механизме стимулирования работодателей к организации профессиональной подготовки и переподготовки своих работников. Однако это имеет смысл, когда речь идет о крупных предприятиях. В отношении субъектов малого бизнеса нужен несколько иной подход. Например, через создание отраслевых курсов переподготовки работников.

4.3.  Содействовать формированию национального менеджмента, предпринимательского класса

Преждевременно говорить о воспитании предпринимателей в нашей системе образования. Нами делается предположение, что достаточно обеспечить доступность кредитных ресурсов и предприниматель сам начнет показывать нужные результаты и обеспечит формирование предпринимательского класса. Однако в недавнем прошлом в нашей стране имелись специалисты, в большей степени готовые работать по найму, чем создавать свое дело и брать на работу наемных работников. И эта ситуация пока что не изменилась.
Все это выдвигает на первый план необходимость создания такой системы профессионального образования, которая, обеспечивая экономику страны качественными человеческими ресурсами, организовала бы одновременно и воспитание настоящих предпринимателей.

4.4.  Способствовать созданию различных отраслевых союзов и обеспечить надежный источник финансирования их деятельности

Необходимо расширить практику организации различных отраслевых, специализированных ассоциаций, союзов. Именно они могли бы оказывать содействие в организации профподготовки и переподготовки работников, улучшении менеджмента внутри фирм своим членам - предприятиям, которые за это отчисляли бы средства на цели обеспечения деятельности союзов, ассоциаций.
Следует проработать вопрос учреждения организации, в компетенцию которой входили бы вопросы внедрения принципов современного менеджмента (корпоративного, проектами, человеческими ресурсами и т.д.) и повышения производительности (ассоциации по вопросам менеджмента).
Деятельность ассоциации в какой-то степени должна быть схожей с деятельностью национальных центров производительности, как, например, Азиатской организации производительности или Немецкого центра производительности.
Также назрела необходимость создания фонда профессионального обучения. В качестве одного из возможных источников финансирования рассматриваются средства недропользователей. В контрактах на недропользование на подготовку специалистов для нужд фирм предусмотрен 1% от общего объема финансирования работ. Поскольку не вся предусмотренная сумма может быть использована на указанные нужды предприятий, то оставшаяся часть может консолидироваться в предлагаемом фонде.
Кроме того, в качестве основного источника финансирования деятельности этих учреждений должны стать средства предприятий, которые в фонде и ассоциации будут видеть, в первую очередь, поддержку собственной деятельности. Успех фонда и ассоциации должен подразумевать успех самих фирм.


4.5.  Проработать вопросы стимулирования работодателей к сохранению старых и созданию новых рабочих мест, оказания содействия развитию малого бизнеса и индивидуального предпринимательства

Расширение возможностей развития бизнеса - один из путей стимулирования работодателей к сохранению старых и созданию новых рабочих мест.
В Соединенных Штатах Америки около 70 процентов случаев сокращения производства затрагивают работников, которые увольняются только на время и возвращаются на работу к своим бывшим работодателям. И примерно половина из этих безработных, не имеющих работы в данный месяц, оказываются занятыми в следующий, то есть в большинстве случаев люди не остаются безработными длительное время. На конкурентных рынках рабочей силы уволенные в связи с сокращением производства могут воспользоваться другими вакансиями или получить дополнительную квалификацию.

Таким образом, необходимо развивать программы содействия расширению производства, развитию малого и среднего бизнеса, индивидуального предпринимательства. Для села наиболее важными будут программы по обеспечению занятости и увеличению доходов сельского населения со следующими взаимосвязанными компонентами: содействие обеспечению занятости и увеличению доходов в сельхозпредприятиях, развитию крестьянского (фермерского) хозяйства, личных подсобных хозяйств населения, несельскохозяйственного бизнеса на селе, социальной инфраструктуры села, расширению микрокредитования.
Необходимо продолжить совершенствование программ микрокредитования путем расширения категорий лиц для выдачи микрокредитов и целей микрозаимствования. Необходимо создать условия для развития кредитных союзов.
Должны быть разработаны программы кредитования молодежи на цели создания собственного дела, оказания грантовой или иной финансовой помощи на цели профессионального обучения.

4.6.  Содействовать занятости социально уязвимых слоев населения

Следующей группой программ должны стать программы содействия занятости социально слабозащищенных категорий населения: обеспечение занятости женщин, молодежи; оказание помощи подросткам, стоящим на учете в комиссии по делам несовершеннолетних, в выборе ими профессии и направлении их на профобучение; оказание профориентационного содействия детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; содействие временному трудоустройству подростков на предприятиях и в организациях и т.д.

4.7.  Придать организации общественных работ экономическую целесообразность

С ориентацией на обеспечение продуктивной занятости должна быть изменена философия общественных работ - они должны преследовать экономическую цель. В связи с этим необходимо разрабатывать и реализовывать программы общественных работ для развития общественной инфраструктуры.

Общественные работы, если не изменить их философию и не начать их организацию на производственных объектах, в скором времени увеличат у населения, особенно у молодежи, разочарование и циничное отношение к жизни. Организация общественных работ на объектах строительства и иных производственных объектах без государственного финансирования не получит развития. Вместо того, чтобы безрезультативно привлекать десятки тысяч людей на общественные работы, их труд можно было бы использовать для развития современных видов транспорта, совершенствования общественных услуг, например, путем увеличения числа и времени работы внешкольных учреждений, библиотек, бассейнов и других спортивных комплексов.


4.9.  Обеспечение мер по организации трудовой миграции

Необходимо повышать миграционную мобильность населения с учетом открывающихся возможностей на региональных рынках труда в соответствии со схемами размещения производительных сил. При этом следует прорабатывать вопросы обеспечения трудовых мигрантов и их семей жильем и базовыми социальными услугами. В этих целях необходимо разработать мероприятия по рациональному размещению трудовых ресурсов, включая внутреннюю миграцию граждан. Вопросы трудовой миграции должны решаться на межрегиональном уровне.
Кроме того, следует совершенствовать механизм вывоза рабочей силы из Республики Казахстан за границу как временной меры по снижению напряженности на внутреннем рынке труда. Данный механизм должен предусматривать меры по защите прав трудящихся - мигрантов за рубежом.

4.10.  Совершенствование системы оплаты труда

Любой труд требует своего вознаграждения, причем адекватного.
Положительная динамика оплаты труда фактически является основой для повышения качественного потенциала рабочей силы и решения проблемы социальной защиты почти для половины казахстанских семей, находящихся за чертой бедности по причине низкой заработной платы. Без роста оплаты труда нельзя не только трансформировать рынок рабочей силы, но, главное, - создать эффективно функционирующую в условиях рынка систему социального обеспечения.
Следует принять меры по уменьшению поляризации заработной платы и доходов.

4.11.  Обеспечить увеличение реальных доходов населения

В государственной политике социального обеспечения необходимо применять прожиточный минимум, а не расчетный показатель. Причем адресная социальная помощь должна оказываться действительно нуждающимся. Стимулирование привлечения населения в ту или иную сферу деятельности при помощи системы социального обеспечения - опыт не очень удачный. Для таких целей должен быть один единственный стимул - оплата труда.

4.12.  Внедрение системы социального страхования

Начало создания устойчивого и стабильного страхового рынка явится условием развития стройной системы социального страхования, которая повлечет повышение ответственности граждан в вопросах самообеспечения, самодостаточного и эффективного решения проблемы социального обеспечения на принципах справедливости и равномерности распределения.

Предполагается охватить социальным страхованием трудоспособное население на формальном рынке труда. Более того, участие в системе социального страхования будет стимулировать граждан легализовать свои трудовые отношения. Это обусловлено тем, что участники системы получат неоценимые преимущества по сравнению с гражданами, занятыми на неформальном рынке труда.

Социальное страхование включает в себя комплекс мероприятий, позволяющих работающему населению застраховаться от основных социальных рисков (смерть - утеря кормильца, инвалидность, старость, болезнь и безработица). Участие в системе социального страхования предполагает учет зависимости размера страховых выплат от срока и размера отчислений.

Реальное развитие получит обязательное страхование ответственности работодателя за причиненный ущерб жизни и здоровью работника.

4.13.  Создание условий для развития партнерства государства и общественности в решении социальных проблем

Многие вопросы социального обеспечения безработных должны стать основой для совершенствования социального партнерства в развитии государственной политики по вопросам занятости населения.
Необходимо разработать и внедрить механизм стимулирования развития социальных агентств по найму, негосударственных бирж труда.
Повышению эффективности социальной защиты населения должны способствовать такие меры, как совершенствование государственной политики по развитию партнерства государства и общественности в решении социальных проблем и достижении реальной адресности социальной помощи.

4.14 Повышение результативности программ реабилитации инвалидов, по вопросам профилактики случаев, приводящих к инвалидности

Данное направление тесно связано со стратегией реформы здравоохранения, и основным требованием при этом является усиление профилактических мер и совершенствование организации оказания медицинской помощи населению.
Усилия следует направить на охрану здоровья матери и ребенка - меры по обеспечению безопасного материнства и детства позволят снизить долю инвалидов с детства. Кроме того, следует разработать систему превентивных мер по предотвращению наступления инвалидности в быту и на производстве.
Для инвалидов необходимо создавать условия реабилитации.